分類: 日本民生經濟

台灣現在為了是否換發新式數位身分證（New eID），各方有各種不同意見。原本預定2020年換發，因疫情、資安問題一再延期。2021年1月11日晚間，行政院長認為在各方有疑慮的情況下，同意「暫緩實施」。日本在這方面也有類似問題出現，試著說明日本經驗，提供參考。

日本一直以來，沒有類似台灣等地的日本版身份證，也就是所有日本民眾沒有一組大家必定會持有的身份證號碼。遇到需要證明自身身份時，會提出其他證件。通常有駕照的人會提出駕照，有護照的人會提出護照，其他可利用的證明文件大致如下圖。

日本各個行政機關發行的證件都有自己的編號，如，健康保險的保險者編號、護照號碼、駕照號碼、年金編號、住民票編號等。所有號碼各自獨立，沒有跨部門的共通性。極端的情況，如果個人完全沒有加入以上任一組織，那麼該人就不會被編上任何號碼。

以上證件，大家比較不熟悉的可能是【住民票】，這個跟戶籍簿不一樣（早期我也搞不懂跟戶籍簿有何不同）。這是民眾向自己居住所在地的市町村及特別區的【役所】（類似台灣的鄉鎮區公所）登記在該地居住的事實。理論上，凡是居住在日本的所有居民，應該都會編上住民票編號。不過，住民票登錄的法源依據【住民登錄法】早在1951年制定，後來1967年新成立【住民基本台帳法】取代【住民登錄法】。早期的住民票因為還是人工登錄，並沒有設定編號。直到2002年，住民基本台帳數位化之後，才開始統一賦予住民票編號。如果從來不曾去役所登錄，或是不在日本生活的日本人，這些人是不會有住民票編號。

順帶一提，2013年日本政府修改「出入國管理及難民認定法」，所有在日本居住持有【在留卡】（非日本國籍的外國人身份證）的外國人也會被編入住民基本台帳，也就是會被賦予住民票編號。也因為這個緣故，在日外國人也可以領取下文會提到的特別支付金。

為什麼會重點提出「住民票」？因為這跟本篇文章主角【個人編號卡（My Number Card）】有相當淵源。

日文稱為【マイナンバーカード（個人番号カード）】，而官方的中文正式名稱是【個人編號卡】，文章中將會統一使用這個名稱。也可以將其視為日本的身份證，只不過非日本國民也可以申請，在這一點跟台灣等地不一樣。

日本政府為了給在日本居住的所有個人賦予一組可跨部門使用的獨一無二的號碼，自1968年即開始研究【各省庁統一個人コード】（各部門統一的個人編號）個人編號計劃，2013年成立專法，直到2016年開始實施，歷時將近半世紀，整個過程一波三折，峰迴路轉。

在這麼長久的過程中，政府屢次提起建制全民個人編號，屢次都被在野黨、市民團體等反對勢力逼退。依時間順序說明幾次比較重大的事件。

1980年代，當時有一種存款優惠政策，單一銀行帳戶內的存款低於300萬日元可以不課稅。當時的民眾會將超過300萬的錢分散開來，另行開設新帳戶存入。政府為了解決此問題，計劃推出【Green card】又稱【小額存款使用者卡】制度，強行要求擁有300萬存款以下存戶使用此卡。反對的民眾將這個制度擴大解釋，炮製出政府又將要給國民烙印全民個人編號，形成反對輿論，逼迫政府取消此制度。

當時主要報紙媒體分成兩派，讀賣新聞、日本經濟新聞反對Green card制度；朝日新聞、每日新聞、產經新聞等基於稅制公平原則，贊成推行，雙方在媒體上隔空交戰。

2002年，目前的個人編號卡前身【住民基本台帳網路】開始建制，依然受到左派市民團體跟工會等的反對。政府被迫將住民基本台帳相關情報的可使用範圍不斷縮減，雖然在2003年開始發行住民基本台帳卡，可當做身份證明，但是使用場景太少，申請者寥寥無幾。現在已經不能申請，而且申請個人編號卡必須強制取消住民基本台帳卡。

2007年爆發【年金記錄消失問題】年金制度中有企業年金、厚生年金、國民年金，各種年金都有各自的編號，加上其他問題，造成5,000萬筆年金記錄混亂。編號對不上人、達到領取年齡卻沒法領、領取金額短少等等。此時，日本民眾才逐漸意識到如果早有統一的全民編號，或許能避免這個問題發生。

年金記錄消失問題持續延燒，嚴重損害長期執政的自民黨的形象。又趕上其他問題一併發作，2009年發生日本自1955年之後，真正意義上的政權更替，左派政黨民主黨成為執政黨。

在野黨時期的民主黨對於全民編號原本持反對立場，如今當家做主才體認到其重要性，開始起草相關法案。

2012年政權再次輪替，自民黨拿回執政權。2013年基本沿用當初民主黨制定的法案送交國會審理，此次終於順利通過俗稱【番號利用法】或【My Number法】。畢竟草案是現今淪為在野的民主黨自己制定，此時也不好自打嘴巴，反對法案通過。初期建制My Number系統，預估花費2,000~4,000億日元，每年的管理、維護費用需要數百億日元。

2016年1月開始啟用個人編號卡，但是5年過去了，現今的使用情況呢？

截至2020年11月的官方報告，取得個人編號卡的人數只有2,900萬人，也就是只佔全體民眾的2成多。這又是為什麼呢？

日本民眾原本對全民編號的信任度不足，政府也害怕民意反彈聲音過大，2013年立法時並沒有加入限期強制要求民眾申請個人編號卡的規定。個人編號卡的編號雖然早就有了（註：利用住民票的號碼重新處理，無法由號碼逆向推導出個資，即使一家人的各人號碼也沒有任何關聯性。），現實生活中需要用到卡片上的晶片功能的場景實在不多。

根據政府官宣資料表示①可當作身份證②一張卡即可證明這組個人編號是屬於你的③可在便利商店的多功能列印機取得戶籍、繳稅證明等，且費用更便宜④日後除了政府機構的手續可上網辦理，也將開放民間單位使用。

最近期的預定計劃，政府預計將健保卡、駕照合併到個人編號卡，一張卡也可以當作健保卡及駕照使用。當然這也是讓民眾自由選擇是否合併，不想合併的人依然可以繼續使用原本的證件。

問題是已經領取個人編號卡的人數才2成，願意再辦理合併的人數比例，相信會更少。以目前已經實現的功能來看，吸引民眾自發申請的誘因仍然不夠充足。現在只能寄望開放民間使用之後，發揮出更多創意使用法，藉此提高申領率。

如果只是使用場景不多之外，日後逐步增加也行。但是，未帶來便利之前，卻先行造成困擾。

去年第一次封城之際（其實日本的做法根本不叫封城，不過這又是另一個故事），對所有登錄在住民基本台帳上的所有人發放特別支付金10萬日元。當時官方宣傳如果利用個人編號卡線上申請可以更快領取，帶來一波申辦個人編號卡的小高峰。結果卻因短時間湧入大量申請要求，網站負荷不過來。加上線上申請人有可能輸入錯誤，後台收到申請居然必須再透過人工逐筆對照住民基本台帳資料，並排查是否有重複申請，諸如這類匪夷所思的問題，反而比使用郵寄申請的人花費更多時間才能領到。

另外有一些人因為當初申請時沒打算使用電子憑證，沒有一併申請開通，這時候必須親自去役所追加開通電子憑證。已經封城的當下，役所卻出現擠滿申請人的怪相！而且已經領取到個人編號卡的人（必須本人臨櫃親領，家屬也不能代領），表示他已經通過本人認證，現在只不過是追加開通電子憑證卻不能線上辦理。這種現象看來每5年會發生一次，因為電子憑證的有效期只有5年。

結語

個人覺得日本民眾長年來抗拒個人編號，除了不信任政府，擔心再次形成全體主義國家（這一點得追溯到二戰）。還有其他原因，員工兼差（日本很多公司不允許兼差）、私房錢帳戶、遺產等有可能因為納入My Number系統而被公司或稅務機關發覺。更深層的原因，據信日本全國的銀行裡有七兆日元的幽靈資產，追查不到實際擁有者是誰，有可能是黑社會的資金，也有可能是為了逃稅。如果能追蹤到是誰的錢，警察或稅務機關就能精準打擊罪犯！

其實這是一篇反面教材的說明介紹，日本為了設立數位身份證，歷經近半世紀的歲月終於訂立專法，斥巨資建制系統至今也有5年，現今才實現的主要功能只有上述官方宣傳的那4點。

個人雖然不是這方面的專家，不過我的經驗告訴我，數位身份證的重點不在硬體功能，也不在隱私權問題。不是說這些問題不重要，而是便利與安全之間的平衡非常難拿捏，越便利代表安全風險提高，越安全代表限制條件或手續越繁瑣。我自己實際使用過個人編號卡進行線上報稅，光是為了將自家PC安裝好各種認證、防盜機制就費了好一番功夫。個人已經算是比較熟悉電腦的人，如果不常接觸電腦的人豈不是更加困難。當然也不可因噎廢食，拒絕接受新事物，科技在發展，自身不進步等於落後於這個世界。

希望台灣不要犯下日本這些錯誤，能夠建制出更便民更安全的新式數位身份證系統。

2021/1/14 posted.